- Sebuah penilaian oleh pengawas internal Bank Dunia telah menemukan indikasi risiko lingkungan dan sosial yang “ekstrem” yang ditimbulkan oleh tambang seng dan timbal yang didukung oleh China di Pulau Sumatra, Indonesia.
- Di antara risiko yang teridentifikasi adalah potensi runtuhnya bendungan tailing tambang karena berada di atas garis patahan, serta risiko drainase asam dari bendungan yang mencemari sumber air permukaan dan air tanah yang melayani masyarakat setempat.
- Meskipun proyek tersebut ditangguhkan awal tahun ini karena adanya protes, para aktivis lokal dan internasional mengatakan bahwa temuan-temuan yang ada seharusnya menjadi alasan yang cukup untuk menghentikan proyek tersebut.
JAKARTA – Sebuah tambang seng dan timbal yang didukung oleh China yang sedang dikembangkan di Pulau Sumatra Indonesia dapat menimbulkan risiko “ekstrim” terhadap lingkungan dan masyarakat sekitar, menurut sebuah penilaian oleh pengawas internal Bank Dunia. Penolakan publik terhadap proyek ini memaksa pengembang untuk menangguhkannya tanpa batas waktu pada awal tahun ini, tetapi tidak menghentikannya.
Ombudsman Penasihat Kepatuhan (CAO) Bank Dunia melakukan tinjauan awal terhadap tambang tersebut sebagai tanggapan atas pengaduan masyarakat yang disampaikan pada bulan Oktober 2019. Keluhan tersebut menyatakan bahwa WB terpapar risiko yang ditimbulkan oleh tambang tersebut karena cabang sektor swastanya, International Finance Corporation (IFC), memiliki hubungan dengan pengembang tambang, Dairi Prima Mineral (DPM), anak perusahaan dari China Nonferrous Metal Industry’s Foreign Engineering and Construction (NFC).
Pada tahun 2015, IFC melakukan investasi ekuitas sebesar $286 juta di Postal Savings Bank of China (PSBC), bank komersial terbesar kelima di Tiongkok, yang memiliki pinjaman modal kerja aktif kepada NFC dan perusahaan induknya, China Nonferrous Metal Mining (Group) Co. Ltd. (CNMC).
Dalam tinjauannya terhadap informasi yang tersedia, CAO menemukan sejumlah risiko dalam proyek pertambangan tersebut.
Yang pertama adalah kemungkinan gagalnya bendungan tailing tambang.
DPM mengusulkan untuk membangun bendungan awal setinggi 25 meter (82 kaki) untuk menampung delapan tahun pertama produksi tailing dan mencegah limbah beracun mengalir ke hilir. Namun, penilaian CAO menemukan adanya kekurangan dalam desain bendungan tailing yang diusulkan serta dalam penilaian risiko yang terkait dibandingkan dengan praktik industri internasional yang baik.
Kekurangannya bahkan lebih jelas karena karakteristik topografi, geologi, seismik dan klimatologi dari situs tersebut, kata CAO. Wilayah di mana lokasi penambangan berada merupakan daerah pegunungan dan rawan aktivitas seismik, dengan iklim hutan hujan tropis yang memiliki hujan lebat dari bulan September hingga Mei.
Daerah ini juga berada di zona gempa bumi aktif, dekat dengan megathrust subduksi Sumatra yang pada tahun 2004 dan 2005 menghasilkan gempa bumi berkekuatan sangat tinggi, kata CAO.
Richard Meehan, seorang ahli bendungan di daerah dengan aktivitas seismik, mengatakan dalam tinjauannya terhadap analisis dampak lingkungan bendungan tailing terbaru pada tahun 2021 bahwa lokasi yang diusulkan memiliki fondasi yang tidak stabil karena didasari oleh endapan abu vulkanik dan bukan batuan dasar yang stabil.
Dengan mempertimbangkan potensi gempa bumi yang ekstrem dan curah hujan yang tinggi di wilayah proyek, bendungan tailing di lokasi yang diusulkan DPM hampir pasti akan runtuh, bahkan jika DPM menggunakan dinding bendungan penimbunan batu yang lebih kokoh untuk menahan tailing, kata Meehan.
“[S]ebagaimanapun kuatnya dinding bendungan (meskipun terbuat dari beton masif), jika bertumpu pada fondasi yang tidak stabil, maka akan mengalami kegagalan karena tenggelam, menyebar atau meluncur, baik dengan melubernya dinding bendungan yang tenggelam atau adanya celah lokal yang kemudian membesar dan secara substansial mengosongkan fasilitas penampungan limbah tailing dan membuangnya ke tanah di bawahnya,” katanya. “Struktur yang dibangun di atas fondasi yang gagal tidak akan bertahan.”
Namun, pengembang mengatakan bahwa risiko gempa tidak lebih besar daripada kebanyakan proyek lain di Indonesia, yang dilintasi oleh jalur patahan.
[14-mile] “Di lokasi kami juga terdapat pembangkit listrik tenaga air serta terowongan bawah tanah sepanjang 23 kilometer, yang berada tepat di garis patahan,” kata Achmad Zulkarnain, juru bicara pemilik minoritas DPM, perusahaan tambang raksasa Indonesia, PT Bumi Resources Minerals (BRM), kepada Mongabay di Jakarta. “Dan tidak ada masalah dengan mereka. Mereka dibangun bertahun-tahun yang lalu. Jadi, [our project] ini seharusnya baik-baik saja.”
Mengenai kekhawatiran akan kondisi tanah yang labil, Achmad mengatakan bahwa pengembang akan melakukan langkah-langkah mitigasi untuk memastikan bendungan tailing tidak mengalami kegagalan.
‘Dampak yang signifikan dan berpotensi tidak dapat dipulihkan’
Meehan dan CAO juga menemukan bahwa pengelolaan dan penyimpanan tailing masih kurang detail.
Meehan menunjukkan bahwa analisis stabilitas bendungan dilakukan oleh perusahaan teknik yang baru didirikan, China Nerin, dengan menggunakan spesifikasi dari tahun 2012 yang telah digantikan oleh standar yang dikeluarkan pada tahun 2019.
Standar yang terakhir ini menjelaskan tentang bencana tailing tambang yang baru-baru ini terjadi dan upaya untuk memitigasinya. Meehan menyebut penggunaan standar 2012 sebagai “kesalahan yang signifikan atau kesalahan penyajian.”
Achmad mengatakan bahwa jika badan pemerintah Indonesia yang mengevaluasi keamanan bendungan menganggap standar yang digunakan dalam analisis stabilitas proyek ini sudah ketinggalan jaman, maka pengembang akan melakukan analisis baru dengan menggunakan standar yang berlaku saat ini.
“Jika kami disuruh mengulang [the analysis], maka kami akan melakukan penelitian lagi. Tidak apa-apa,” katanya.
CAO juga mencatat bahwa tidak ada rincian yang tersedia mengenai fasilitas penyimpanan tailing yang diusulkan setelah delapan tahun pertama dari proyeksi umur tambang selama 30 tahun. Dikatakan bahwa DPM perlu secara signifikan meningkatkan ukuran bendungan awal hingga mencapai ketinggian 75 m (246 kaki) atau lebih tinggi untuk menyimpan tailing yang dihasilkan selama masa hidup tambang yang diharapkan.
“Faktor-faktor ini memunculkan indikasi awal adanya risiko kegagalan bendungan tailing, yang dapat mengakibatkan dampak yang signifikan dan berpotensi tidak dapat dipulihkan terhadap kehidupan dan mata pencaharian beberapa ribu penduduk desa yang berada di bagian hilir tambang,” tulis CAO.
Achmad mengatakan bahwa bendungan ini dirancang untuk jangka waktu delapan tahun karena potensi cadangan tambang diperkirakan akan bertahan selama itu.
“Jika kami menemukan potensi baru, maka kami akan menambah kapasitas bendungan tailing,” katanya. “Untuk apa kita membangun bendungan besar jika kita hanya akan menambang dalam jumlah yang kecil [of minerals]?”
CAO memperingatkan bahwa kegagalan bendungan tailing akan dianggap “ekstrim” berdasarkan pedoman yang diterima secara internasional. Menurut Steve Emerman, seorang pakar masalah lingkungan tambang timbal-seng, runtuhnya bendungan tailing kemungkinan besar akan menyebabkan kematian yang meluas di masyarakat sekitar dan kerusakan lingkungan dalam jangka panjang.
Terdapat 11 komunitas yang tinggal di sekitar atau di hilir bendungan tailing yang diusulkan.
Potensi risiko lainnya
Terdapat pula risiko pencucian kandungan asam tinggi dari bendungan tailing yang direncanakan dan mencemari sumber air permukaan dan air tanah yang melayani masyarakat setempat, kata CAO.
Dikatakan bahwa tailing sulfidik diperkirakan akan menghasilkan drainase asam dengan konsentrasi logam terlarut yang tinggi, terutama timbal dan seng, dan bahwa drainase ini akan memerlukan pengolahan sebelum dilepaskan ke badan air di daerah tersebut.
Achmad mengatakan bahwa DPM akan mengolah air asam dan limpasan air hujan di kolam sedimen sebelum dibuang ke kolam terpisah yang berisi ikan di dalamnya – idenya adalah bahwa jika ikan tersebut dapat bertahan hidup, maka air asam tersebut telah diolah dengan baik.
Namun, CAO mengatakan bahwa DPM tidak menyebutkan secara spesifik metode pengolahan mana yang akan digunakan dan tidak menjelaskan secara memadai mengenai pengolahan yang direncanakan dalam dokumen perusahaan. DPM juga tidak menilai apakah metode ini akan tepat dan efektif, kata CAO. Kapasitas kolam sedimen mungkin juga tidak memadai untuk menangani kemungkinan beban sedimen tersuspensi yang tinggi dan laju aliran, kata CAO.
Risiko potensial lainnya terkait dengan fasilitas penyimpanan bahan peledak di lokasi, yang dibangun pada tahun 2020 dan terletak hanya 50 m (164 kaki) dari pemukiman. Achmad mengatakan bahwa gudang tersebut hanyalah fasilitas penyimpanan sementara, dan DPM berencana untuk merelokasi gudang tersebut lebih jauh dari pemukiman.
CAO mengatakan bahwa tidak jelas apakah DPM telah menyediakan langkah-langkah mitigasi dan keamanan yang tepat, dan dengan demikian fasilitas tersebut menimbulkan potensi risiko bagi masyarakat sekitar.
Pada tahun 2005, sebuah ledakan di tambang tembaga milik CNMC di Zambia menewaskan 51 orang penambang, menjadikannya salah satu ledakan paling mematikan dalam sejarah negara tersebut.
“Jika tambang DPM merupakan investasi langsung IFC, maka tambang ini akan menjadi proyek Kategori A – tingkat risiko E&S [environmental and social] tertinggi,” kata CAO.
Proyek Kategori A didefinisikan sebagai “kegiatan bisnis dengan potensi risiko dan/atau dampak lingkungan hidup atau sosial yang merugikan secara signifikan yang beragam, tidak dapat dipulihkan, atau belum pernah terjadi sebelumnya.”
Temuan-temuan dari tinjauan CAO seharusnya menjadi alasan yang cukup bagi proyek pertambangan untuk dihentikan dan direlokasi ke tempat lain, ujar Tongam Panggabean, direktur BAKUMSU, sebuah kelompok advokasi hukum di provinsi Sumatera Utara yang mewakili masyarakat setempat yang menentang proyek pertambangan tersebut.
“Bank Dunia telah mengkonfirmasi bahwa tambang Dairi adalah bencana yang menunggu untuk terjadi,” katanya. “Jika pemerintah Indonesia memberikan lampu hijau untuk proyek ini sekarang, jelas bahwa mereka bersedia mengorbankan keselamatan masyarakat untuk bisnis besar.”
Masyarakat lokal dikesampingkan
Selain risiko lingkungan, ada juga potensi bagi tambang untuk merugikan masyarakat setempat, demikian temuan kajian tersebut.
Untuk satu hal, kurangnya pengungkapan informasi dan konsultasi yang memadai dengan masyarakat yang berpotensi terkena dampak tambang, kata CAO.
Dan meskipun sebagian besar penduduk desa di sekitar tambang mengidentifikasi diri mereka sebagai masyarakat adat, DPM belum mengidentifikasi mereka sebagai masyarakat adat dan belum berkonsultasi dengan mereka sesuai dengan praktik industri internasional yang baik, menurut CAO. Hal ini menunjukkan bahwa kebutuhan akan persetujuan atas dasar informasi di awal tanpa paksaan (PADIATAPA) mungkin telah terabaikan, ujar CAO.
“Kami tidak pernah menyetujui tambang yang sangat berisiko ini. Kami tidak pernah diberi kesempatan untuk memutuskan proyek ini,” kata Rainim Purba, salah satu warga desa yang mengajukan keluhan kepada CAO. “Ini berpotensi membunuh kami, dan kami telah menjelaskan dengan sangat jelas bahwa kami tidak ingin tambang berbahaya ini dan limbahnya yang berbahaya disimpan di halaman belakang rumah kami.”
Achmad mengatakan bahwa DPM telah berkonsultasi secara intensif dengan para pemilik tanah leluhur di lokasi pertambangan dan mendapatkan persetujuan mereka.
Tongam mengakui bahwa sebagian masyarakat mendukung keberadaan tambang, namun mempertanyakan apakah risiko dan manfaat proyek telah disampaikan secara jujur kepada mereka.
“Kami tidak menyalahkan warga setempat yang mendukung [the mining project], tetapi apakah perusahaan sudah benar-benar memberikan informasi yang obyektif kepada masyarakat sehingga mereka dapat memberikan persetujuan atau memahami [the impacts] suatu kebijakan di daerah mereka?” katanya. “Itu yang perlu dipertanyakan.”
Kekurangan ‘sistemik’ dalam investasi IFC
Selain melihat potensi risiko, CAO juga mencari tahu apakah ada kelalaian dari pihak IFC yang menyebabkan mereka mengabaikan risiko saat berinvestasi di Postal Savings Bank of China, salah satu kreditur perusahaan induk DPM.
Berdasarkan kebijakan IFC, pengembang tambang harus mematuhi standar Bank Dunia untuk perlindungan sosial dan lingkungan. Dan perjanjian hukum antara IFC dan PSBC tidak menyebutkan adanya pengecualian terhadap penerapan standar Bank Dunia, yang berarti PSBC diharuskan untuk menerapkan standar kinerja pada semua operasi yang dibiayainya – termasuk proyek tambang DPM.
IFC mengatakan bahwa mereka yakin akan kemampuan PSBC untuk menerapkan standar-standar Bank Dunia pada pinjamannya “dalam jangka waktu yang wajar.”
Namun CAO mengatakan bahwa tidak jelas bagaimana IFC mencapai kesimpulan seperti itu. Pada saat persetujuan investasi, IFC tidak memiliki pemahaman yang rinci mengenai risiko-risiko yang dihadapi PSBC yang terkait dengan aktivitas pemberian pinjaman atau kapasitasnya untuk mengelola risiko tersebut karena terbatasnya akses terhadap informasi nasabah.
Ketika melihat sistem manajemen lingkungan dan sosial PSBC, CAO menemukan bahwa PSBC tidak mengacu atau mewajibkan penerapan standar Bank Dunia pada pinjamannya seperti yang disyaratkan dalam perjanjian investasinya dengan IFC. Hal ini mengindikasikan bahwa IFC tidak meninjau dan mengawasi investasinya di PSBC secara memadai sesuai dengan persyaratan lingkungan dan sosial, menurut CAO.
CAO mengatakan bahwa kekurangan-kekurangan ini kemungkinan besar bersifat sistemik karena masalah-masalah serupa telah diidentifikasi dalam tinjauan CAO terhadap investasi perbankan IFC lainnya.
Semua hal tersebut membuat CAO menyimpulkan bahwa ada hubungan yang masuk akal antara potensi kerugian yang ditandai oleh para pelapor terkait tambang DPM dan potensi ketidakpatuhan dalam tinjauan dan pengawasan IFC terhadap investasinya di PSBC.
Pertanyaan tentang ‘leverage’
Dalam tanggapan mereka terhadap keluhan yang diajukan oleh masyarakat setempat mengenai potensi risiko tambang, baik IFC maupun PSBC tidak menanggapi keprihatinan yang diajukan oleh anggota masyarakat.
Sebaliknya, PSBC mengatakan bahwa mereka tidak terkait dengan DPM dan bahwa DPM “jauh melampaui batas kemampuannya,” dan meminta CAO untuk menutup kasus ini.
IFC mengatakan bahwa setiap risiko atau dampak yang terkait dengan proyek tidak dapat dikaitkan dengan PSBC atau IFC karena pinjaman kerja dari PSBC kepada CNMC atau NFC tunduk pada persyaratan hukum dan peraturan nasional, yang dalam hal ini adalah hukum Tiongkok.
Berdasarkan hukum Tiongkok, CNMC atau NFC tidak mungkin menggunakan hasil pinjaman modal kerja PSBC untuk mendukung anak perusahaan atau afiliasinya atau menggunakan hasil pinjaman modal kerja untuk berinvestasi di perusahaan di luar Tiongkok seperti tambang di Sumatera Utara, menurut IFC. Singkatnya, pinjaman yang diperoleh CNMC atau NFC dari PSBC tidak dapat digunakan untuk proyek pertambangan di Indonesia.
Namun, CAO menunjukkan bahwa hukum Tiongkok yang dirujuk oleh IFC dan PSBC hanya melarang penggunaan dana modal kerja untuk membiayai aset tetap, ekuitas, atau investasi modal. Ini tidak membatasi penggunaan dana modal kerja untuk mendukung kegiatan bisnis di luar China.
Dan inilah yang tampaknya terjadi pada proyek tambang DPM, menurut CAO.
Karena NFC merupakan pemilik mayoritas DPM, NFC bertanggung jawab atas berbagai aspek operasi dan manajemen tambang, seperti rekayasa pabrik, pengadaan pasokan, konstruksi, serta pengawasan instalasi dan komisioning.
“Kegiatan usaha NFC untuk mendukung DPM masih dalam potensi penggunaan dana dari pinjaman modal kerja PSBC kepada NFC,” kata CAO. “Dengan memberikan modal kerja kepada NFC, PSBC menjadi terekspos secara finansial terhadap operasi umum investee, termasuk kegiatan yang berkaitan dengan rekayasa, pengadaan dan konstruksi untuk proyek DPM.”
Namun meskipun CAO menemukan bahwa tambang tersebut memiliki risiko terhadap lingkungan dan masyarakat setempat, dan dengan demikian memenuhi kriteria untuk dilakukannya investigasi kepatuhan, pengawas memutuskan untuk tidak melakukan investigasi lebih lanjut terhadap proyek tersebut setelah PSBC melaporkan dalam proses penilaian bahwa mereka tidak lagi memiliki pinjaman aktif dengan CNMC maupun NFC. IFC mempertahankan investasi aktifnya di PSBC.
‘Terlalu besar untuk gagal’
Hal ini tidak meredakan kekhawatiran masyarakat yang paling terancam dari potensi risiko proyek.
Anggota masyarakat mengadakan protes pada tanggal 30 Juni di luar kantor pusat pemerintah kabupaten dan DPRD di Kabupaten Dairi, Sumatera Utara, menuntut agar DPM meninggalkan daerah tersebut.
Kabupaten Dairi terletak di tepi barat Danau Toba, sebuah kaldera vulkanik purba yang diperkirakan menyimpan 5% cadangan seng dunia.
Usulan untuk menambang area tersebut pertama kali dibuat pada tahun 2005. Pembangunan tambang segera dilakukan, namun dihentikan pada tahun 2012 karena adanya penolakan dari masyarakat. Kemudian dilaporkan dilanjutkan pada tahun 2017.
NFC mengatakan pada saat itu bahwa mereka telah mendapatkan pinjaman untuk tambang tersebut, yang memungkinkan mereka untuk melanjutkan proyek tersebut.
Achmad dari BRM mengatakan bahwa proyek ini secara resmi dimulai pada bulan Mei 2019, setelah perusahaan menyelesaikan pembebasan lahan pada bulan Maret tahun itu.
Hingga saat ini, DPM telah membangun jalan tambang dan memperkuat fondasi bukit-bukit di lokasi penambangan untuk mencegah terjadinya longsor. Meskipun pekerjaan konstruksi telah dimulai, sebagian besar infrastruktur pertambangan, termasuk bendungan tailing, belum dibangun.
Hal ini dikarenakan DPM harus merevisi laporan analisis mengenai dampak lingkungannya, yang secara lokal dikenal dengan sebutan Amdal. Hal ini termasuk mengubah lokasi beberapa infrastruktur proyek, seperti bendungan tailing yang diusulkan dan gudang bahan peledak, kata Achmad.
Usulan Amdal yang baru menyajikan lokasi baru untuk bendungan tailing dibandingkan dengan Amdal tahun 2005, yaitu sekitar 2 km (1,2 mil) di sebelah utara pabrik pengolahan. Gudang akan direlokasi sejauh 293 m (961 kaki) dari pemukiman terdekat.
DPM telah menyerahkan revisi Amdal kepada Kementerian Lingkungan Hidup, yang hingga kini belum menerimanya, ujar Achmad. Dengan pengawasan publik yang cukup tinggi terhadap proyek pertambangan ini, dan para aktivis yang menuntut agar proyek ini dibatalkan, tampaknya persetujuan tidak akan datang dalam waktu dekat, tambahnya.
“Jadi banyak sekali penelitian yang [needed to be done],” kata Achmad. “Rasanya seperti membuat dokumen Amdal baru, bukan merevisinya.”
Mengingat ketidakpastian, DPM mengumumkan awal tahun ini bahwa mereka menangguhkan proyek tersebut tanpa batas waktu, katanya.
Hal ini tidak berjalan dengan baik dengan pemerintah, yang telah mendorong proyek-proyek infrastruktur dan pembangunan untuk diprioritaskan di bawah upaya Presiden Joko Widodo untuk membuat Indonesia menjadi lebih “ramah terhadap investor.”
“Yang kami pertahankan adalah fungsi ekologis [of mining areas],” kata Ridwan Djamaluddin, direktur jenderal pertambangan di Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM), kepada BBC Indonesia pada tahun 2021. “Selama tidak rusak, apa masalahnya [with mining]?
[natural] “Jangan sampai patahan seperti yang ada di Dairi atau pulau-pulau kecil [like the one] di Sangihe menghalangi kita untuk memanfaatkan sumber daya di sana,” tambahnya.
Tongam dari BAKUMSU mengatakan bahwa pemerintah tampaknya ingin proyek-proyek seperti tambang Dairi dilanjutkan karena investasi yang telah ditanamkan.
“Kami khawatir pemerintah dan perusahaan-perusahaan menganggap proyek ini terlalu besar untuk gagal,” katanya. “Sepertinya memang begitu.”
Natalie Bugalski, direktur hukum dan kebijakan di organisasi hak asasi manusia Inclusive Development International, mengatakan bahwa proyek pertambangan Dairi harus dibatalkan sama sekali karena memiliki risiko yang terlalu besar, sebagaimana yang ditunjukkan oleh berbagai analisis dari CAO dan para ahli lainnya.
“Menurut pendapat para ahli satu demi satu, tambang yang diusulkan ini terlalu berbahaya untuk dikembangkan dalam bentuk apa pun,” katanya. “Jelas persetujuan lingkungan seharusnya tidak akan keluar. Temuan CAO seharusnya menjadi lonceng kematian bagi tambang Dairi Prima Mineral.”
